Przygotowując poniższą pracę starałem się dochować przede wszystkim rzetelności badawczej, a moje wnioski dotyczące podjętego tematu są jedynie wynikiem obiektywnej analizy. Ponieważ jednak praca w dużej mierze stanowi – opartą na faktach i danych statystycznych – krytykę rządu i premiera dotyczącą legislacyjnej porażki w walce
z „odchudzeniem struktur państwa” (cyt. Donald Tusk) postanowiłem dać szansę wypowiedzi także stronie krytykowanej.

Sformułowałem więc trzy krótkie pytania zaznaczając, że w odpowiedziach proszę
o wykazanie nie tego, jakie ewentualne błędy zostały popełnione przez stronę rządową (bo te sam analizuję w poniższej pracy), a raczej tego na jakiego rodzaju „opór materii urzędniczej” natrafili Donald Tusk i jego gabinet próbując wprowadzać konieczne przecież reformy
w administracji publicznej.

Po pewnych staraniach udało mi się uzyskać mailową odpowiedź od ministra Włodzimierza Karpińskiego, do niedawna wiceszefa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji (obecnie wiceminister nowo utworzonego resortu administracji i cyfryzacji).

Krótką rozmowę z ministrem Włodzimierzem Karpińskim zamieszczam pod poniższą pracą.

Kurze jajo, czyli nieudana walka z biurokracją

Henry Ford mawiał, że cały świat je kurze jaja, a nie kacze, bo podczas ich znoszenia kura, w przeciwieństwie do kaczki, gdacze wniebogłosy… Coś w tym jest, kiedy przyjrzymy się walce Donalda Tuska z biurokracją w administracji rządowej.

Byłbym niesprawiedliwy gdybym postawił tu tezę, że słowa twórcy najbardziej popularnego samochodu XX wieku (Ford model A) idealnie oddają klimat towarzyszący zmaganiom Donalda Tuska z biurokratycznym monstrum, ale z drugiej strony sporo w nich
z ducha platformerskiej strategii walki z rozpasaną administracją. Trudno bowiem znaleźć
w ostatnim dwudziestoleciu równie ogromną dysproporcję, pomiędzy zapowiedziami redukcji urzędniczej armii a jej jednoczesnym przyrostem, co w latach rządów Platformy Obywatelskiej.

– Porażka jest bezdyskusyjna. Nie dałem rady – mówił w marcu 2011 roku premier Donald Tusk, odpowiadając na pytanie widzów TVN24 dotyczące nieudanej redukcji liczby urzędników. – Urzędnicy to ocean, to dżungla. Byłem za słaby. Porażka jest bezdyskusyjna. Nie dałem rady. Nic mnie nie usprawiedliwia w tej sprawie. Przegrałem to. 80 tysięcy (tyle urzędniczych etatów przybyło w Polsce od czasu ogłoszenia rządowych planów redukcji ich liczby – B.S.) to liczba, której nie włożę sobie na plecy.

Cóż, trudno polemizować. Klęska faktycznie jest bezsprzeczna. Zanim jednak przejdziemy do szczegółowej analizy jej przyczyn, skali i zasięgu sięgnijmy na chwilę do historii.

Będą nas miliony…

Gwoli naukowej rzetelności musimy bowiem przyjrzeć się pokrótce temu kto i z jakim powodzeniem toczył bitwy na biurokratycznym polu od 1989 roku. Zacznijmy od tego, że nikt nigdy nie słyszał w żadnej z kampanii wyborczych, żeby jakiś polityk zapowiadał zwiększenie urzędniczych etatów. Wszyscy ogłaszają walkę z administracyjną hydrą zżerającą publiczne pieniądze. I wszyscy tę walkę przegrywają, a hydrze – jak to hydrze –
w miejsce uciętego łba wyrastają dwa nowe. Co najmniej dwa…

W 1989 roku, kiedy Polska Rzeczpospolita Ludowa składała właśnie do grobu swoje truchło zatrudnionych było około 46 tys. państwowych urzędników. Wraz z nadejściem nowego ustroju pojawili się oprócz nich urzędnicy samorządowi. Z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że pod koniec 1990 roku urzędników administracji rządowej
i samorządowej było już 159 tys. Pod koniec 2002 roku liczba ta wzrosła do ok. 300 tysięcy. Kolejny potężny skok to data przyjęcia Polski do Unii Europejskiej: zatrudnienie w obu szczeblach administracji wzrosło o prawie 20 tys. urzędników. Od początku 2005 r. do końca 2010 r. z 320 tys. liczba urzędników rządowych i samorządowych wzrosła do 463 tys., by pod koniec 2011 roku osiągnąć pułap ponad pół miliona osób (dokładne dane będą opublikowane w II kwartale 2012 roku). Co ważne – powyższe wskaźniki nie uwzględniają urzędników pracujących w takich instytucjach, jak np. ZUS czy NFZ.

Jak już wspomniałem, walka z biurokracją to jeden ze stałych elementów przedwyborczych zapowiedzi politycznych. Po wyborach przychodzi jednak czas realnego zmierzenia się ze składanymi deklaracjami. Przyjrzyjmy się dwóm najbardziej spektakularnym potyczkom III RP:

W 1997 roku zostaje powołany przez ówczesnego wicepremiera (w rządzie Jerzego Buzka) i ministra finansów Leszka Balcerowicza zespół ds. odbiurokratyzowania gospodarki. O tym jak działał najlepiej mówi po latach Waldemar Kuczyński (w latach 1999–2001 główny doradca ekonomiczny premiera Jerzego Buzka): „(…) Decyzja, aby podjąć wysiłek
w tym kierunku, była absolutnie słuszna. Inna sprawa, w którą stronę zespół ten ewoluował. Obrósł w podzespoły i podkomisje, które zgłaszały kolejne propozycje. Niektóre z nich były trudne do realizacji, bo napotykały mur zastygłych grup interesu”.

W roku 2005, za rządów PiS zostaje utworzony międzyresortowy zespół ds. nowoczesnych regulacji gospodarczych, który zwalczać miał nadmierne obciążenia dla przedsiębiorców. To właśnie za rządów PiS zapowiadano tzw. pakiet Kluski, który zawierałby rozwiązania niezbędne do uwolnienia gospodarki z więzów biurokracji. Ocenę pracy zespołu zostawmy samemu Romanowi Klusce: „Akcja pod nazwą „pakiet Kluski” przypominała raczej zawracanie kijem Wisły niż rzeczywiste działania”.

Podejście pierwsze (nieudane)

Tyle historii. Przejdźmy do potyczek i porażek Donalda Tuska, do których sam się tak barwnie odniósł w odpowiedzi na pytania widzów TVN24.

Pod koniec 2007 roku pojawiają się pierwsze zapowiedzi radykalnej reformy. Wszystko wskazuje na to, że urzędy wojewódzkie praktycznie mają przestać istnieć,
a wojewoda ma pełnić najwyżej funkcję reprezentacyjną. Rząd zapowiada bowiem zmiany
w prawie, które spowodują wzrost znaczenia urzędów marszałkowskich. Wszystko w imię rozwoju samorządności.

Dlaczego zmiana wydawała się tak radykalna? Żeby odpowiedzieć na to pytanie należy zwrócić uwagę na obowiązujące wtedy (i niezmienione jednak do dziś) przepisy. Status wojewody regulowany jest przez ustawę z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie. Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów
w województwie oraz zwierzchnikiem administracji rządowej na jego obszarze.

I tak: nadzoruje działalność organów gminy, powiatu i samorządu województwa, kieruje pracą służb i inspekcji wojewódzkich (z wyjątkiem policji oraz straży pożarnej). Wojewodę powołuje premier – sejmik wojewódzki, będąc organem samorządu województwa, nie opiniuje nawet kandydatur.

Sejmik wojewódzki wybiera natomiast marszałka województwa. Może nim zostać osoba spoza sejmiku. Marszałek kieruje pracami zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego. Do kompetencji tego ostatniego należy m.in. podejmowanie decyzji
w sprawach publicznych uczelni wyższych, szpitali oraz dróg wojewódzkich i transportu zbiorowego na jego terenie. Ponadto marszałek reprezentuje województwo na zewnątrz.

Nowelizacja ustawy o administracji rządowej w województwie z 2007 roku zakładała radykalne ograniczenie kompetencji wojewodów. Nie kierował on by np. pracą służb
i inspekcji wojewódzkich (m.in. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska czy nadzór farmaceutyczny lub sztab antykryzysowy), straciłby też jakiekolwiek możliwości nadzoru nad organami samorządowymi. A to oznaczałoby, że rola wojewody sprowadziłaby się do funkcji reprezentacyjnej i obsługi wizyt premiera czy ministrów w danym regionie. Ciężar władzy
w regionie spadłby więc na Urzędy Marszałkowskie.

Dekoracyjna funkcja wojewody, sprowadzająca się de facto do podawania ręki podczas uroczystości lub przyjmowania delegacji, oznaczałaby poważne osłabienie administracji rządowej w terenie – podkreślali wtedy eksperci. Ci sami specjaliści mówili, że oczywiście, hasło redukcji może być chwytliwe, kiedy mówi się, że z urzędów wojewódzkich odejdzie nawet dwie trzecie pracowników, ale druga strona tego medalu polega na tym, że dodatkowe etaty trzeba będzie stworzyć w urzędach marszałkowskich, skoro uzyskają one większe kompetencje, więc w ostatecznym bilansie liczba urzędników się nie zmniejszy lub zmniejszy minimalnie.

Z tego okresu pochodzi zresztą przygotowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji projekt likwidacji 34 delegatur urzędów wojewódzkich. Datę likwidacji wyznaczono na koniec roku 2009 (ostać miały się jedynie działające w ich strukturach biura paszportowe).

Rząd odstąpił jednak od tego pomysłu, a przygotowany projekt ustawy o redukcji zatrudnienia w administracji publicznej trafił do kosza, po tym jak szefowie urzędów zgłosili do niego ponad 600 (sześćset!) uwag.

Mieliśmy więc do czynienia – powiedzmy to uczciwie – z próbą realizacji obietnicy wyborczej „na łapu- capu”, bez przygotowania i pod publikę. Musiało się to skończyć kompletną klapą.

Reformujemy raz jeszcze

Donald Tusk otrząsnął się jednak z porażki w swoim stylu: zapowiedział niemal natychmiast przygotowanie komplementarnego projekt ustawy o „ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013”, która miała w finale (koniec 2013 roku) doprowadzić do jednego: redukcji urzędniczej armii szczebla rządowego o 10 procent.

Tyle tylko, że mało kto zwrócił uwagę na to, że za rządów Platformy Obywatelskiej przybyło 10,5% urzędników, czyli nawet gdyby planowana reforma się powiodła, to i tak przyrost zatrudnienia urzędników byłby wyższy o pół procent od zakładanej redukcji.

Nie bądźmy jednak małostkowi tylko przyjrzyjmy się bliżej ww. ustawie. Ten okręt flagowy Donalda Tuska w walce z biurokracją wart jest bowiem naszej głębszej analizy.
W jego wprowadzaniu, procedowaniu i wreszcie spektakularnej – i nie bójmy się tego słowa – kompromitującej porażce zawarta jest bowiem cała słabość i „niemożność” rządu wobec ewentualnej redukcji biurokracji.

W myśl przygotowanej przez rząd ustawy, racjonalizacja zatrudnienia (oznaczająca redukcję o 10% w każdym z „rządowych” urzędów) miała przyczynić się do zmniejszenia środków publicznych wydawanych na funkcjonowanie administracji, a także do zwiększenia efektywności wykonywania zadań przez podmioty administracji rządowej. Rząd szacował, że na redukcji tylko w 2011 r .zostanie zaoszczędzone 1,3 mld zł.

Zgodnie z art. 3 ust.1 projektu ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych, racjonalizacja zatrudnienia miała polegać na zmniejszeniu zatrudnienia w urzędach o 10% pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Redukcja zatrudnienia miała dotknąć osoby zatrudnione w: Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowym Funduszu Zdrowia, Urzędzie Ochrony Konkurencji
i Konsumentów, Państwowej Inspekcji Pracy, Instytucie Pamięci Narodowej, Głównym Urzędzie Statystycznym oraz urzędach wojewódzkich.

Oczywiście z pewnymi wyjątkami. Zwolnień mieli uniknąć pracownicy objęci szczególną ochroną przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy, pod warunkiem że ochroną byli objęci w dniu 30 czerwca 2009 r. i będą nią objęci w dniu wejścia w życie ustawy, czyli 1 stycznia 2010 r. Do grupy tych osób ustawodawca zaliczył: osoby, którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, pracownice w ciąży, a także pracownice oraz pracowników w okresie urlopu macierzyńskiego.

Dwa sposoby na redukcję…

Przygotowana przez rząd ustawa przewidywała dwa możliwe rozwiązania przeprowadzania racjonalizacji. Pierwszy z nich miał polegać na zablokowaniu naboru nowych osób na powstałe wakaty. Natomiast drugi sposób miał polegać na zwolnieniach,
a także cięciach czasu pracy i wynagrodzeń. Cóż miało to oznaczać w praktyce?

Blokada naboru była pomysłem na nieobsadzanie zwalniających się po dobrowolnych odejściach z pracy (np. przejścia na emeryturę czy zmiany miejsca pracy) wakatów oraz nie przedłużaniu umów zawartych na okres próbny, na czas określony i zawartych na czas wykonania określonej pracy. Dzięki tak przeprowadzonej redukcji urzędy zaoszczędziłyby na odprawach, bowiem przy ogólnej liczbie planowanych zwolnień uwzględniono by zwolnione wcześniej i nieobsadzone ponownie stanowiska, co już w 2010 r. miało uszczuplić wydatki budżetowe w sektorze administracyjnym.

Drugi sposób racjonalizowania zatrudnienia przewidywał jego zmniejszenie, a także redukcję wymiaru czasu pracy osób o najniższej efektywności. Kierownik danego urzędu mógł wraz z wejściem ustawy w życie zmniejszyć wymiar czasu pracy urzędnika, redukując jednocześnie jego wynagrodzenie. Kierownicy urzędu przy zwolnieniach mieli kierować się przydatnością danej osoby i możliwością zastąpienia takiej osoby innym pracownikiem.

Projektodawca ustawy zapewniał, że osoby, które posiadają doświadczenie i wysokie kwalifikacje nie muszą się obawiać o swą posadę, bo nie zostaną zwolnione. Rzeczywista redukcja miała się odbywać na podobnych zasadach jak zwolnienia grupowe w firmach prywatnych, z tą jednak różnicą, że bez znaczenia była wielkość urzędu i liczba zwalnianych.

Przełożeni mieli ujawniać przedstawicielom związku zawodowego zamiar zwolnienia nawet jednej osoby. Zwalniany pracownik miał otrzymać odprawę nawet wtedy, gdy dany urząd miał zwalniać poniżej 20 osób.

Przeprowadzona według tego scenariusza redukcja zatrudnienia miała zapewnić możliwość obsadzania zwalniających się wakatów, a także przedłużenia części umów zawartych na czas określony z pracownikami o ponadprzeciętnie wysokim stosunku wyników do wynagrodzenia.

… i dwa „błędy założycielskie”

Zwróćmy jednak uwagę na kilka istotnych elementów zawartych w projekcie ustawy, które pozwolę sobie nazwać „błędami założycielskimi”. O co chodzi?

Otóż, na mocy art. 10. ust. 1 projektu ustawy kierownictwo każdego z urzędów do
1 lutego 2011 r. zostało obowiązane do opracowania raportu początkowego dotyczącego stanu zatrudnienia i planowanych zwolnień. Opracowany raport miało przedstawić premierowi.

W praktyce stało się tak, że nikt żadnego raportu nie wysłał do premiera. O powodach tej niesubordynacji napiszę szczegółowo w dalszej części pracy – teraz opiszę natomiast dlaczego moim zdaniem sama idea raportów była błędem.

Otóż ustawodawca założył, iż w przygotowanych raportach kierownictwa jednostek mogły wykazać, że zwolnienie pracowników doprowadzi do nieefektywnego działania danego urzędu, a także wystąpić o lżejsze traktowanie lub w ogóle o wyłączenie spod racjonalizacji zatrudnienia.

Jakie mogły być efekty tegoż założenia? Otóż wystarczyło, że kierownik chcąc uniknąć redukcji udowodniłby, że w obecnym stanie urząd, którym kieruje, osiąga optymalne wyniki, a przeprowadzona w nim redukcja mogłaby zagrozić bezpieczeństwu państwa, porządkowi publicznemu, ochronie zdrowia lub środowiska, aby – po przeanalizowaniu takiego raportu – premier mógł zezwolić w rozporządzeniu o nieprzeprowadzaniu w takim urzędzie jakichkolwiek redukcji lub ich ograniczeniu poniżej planowanych 10%.

W praktyce ten zapis oznaczał więc, że rząd po przeanalizowaniu raportów może przyjąć, że w większości urzędów nie uda się przeprowadzić planowanych cięć bez ryzykowania, iż przestaną one prawidłowo działać.

Moim zdaniem gdyby ustawa weszła w życie (a o tym dlaczego nie weszła napiszę dalej) szybko okazałoby się, że „błąd założycielski” działa w najlepsze. I nieważne o jaki urząd by chodziło: wojewódzki, IPN czy ZUS – ich kierownictwo zawsze okazałoby się być przekonane, że pracowników jest za mało. I tego trzymałoby się w swoich raportach.

Sprawa druga. W przypadku realizacji rzeczywistej redukcji etatów kierownicy urzędów mogli narazić się na procesy ze strony zwolnionych. Wielu pracowników mogło po prostu nie akceptować faktu, że zostali zwolnieni. Ba, kryteria zwolnienia zostały dobrane tak nieprecyzyjnie, że w pozwie skierowanym przeciwko kierownikowi urzędu zwolniony mógł powołać się na dyskryminację ze względu na wiek, płeć, poglądy polityczne czy wyznawaną religię.

I znowu: gdyby ustawa weszła w życie moim zdaniem dyrektorzy i kierownicy różnej maści urzędów baliby się zwalniać. Dlaczego? Chodziłoby o wzięcie na siebie odpowiedzialności za zwolnienia i ich ewentualne sądowe konsekwencje – a nuż sądy orzekłyby odszkodowania za nieuzasadnione zwolnienia albo nakazały przywrócenie zwolnionego pracownika na równorzędne stanowisko.

Ustawa zmiażdżona

Kolejna sprawa dotycząca ww. ustawy to ogromna niechlujność przy jej komponowaniu, co wykazały zarówno związki zawodowe jak i biuro studiów i analiz Sądu Najwyższego, a wreszcie Trybunał Konstytucyjny.

Związkowcy z „Solidarności” wykazali m.in. że w projekcie ustawy są następujące braki:

-„ Nie wiadomo na jakiej podstawie pracownicy będą typowani do zwolnienia. Ustawa bowiem nie zawiera ani oceny zakresu i efektywności realizacji zadań danej instytucji, ani kryteriów oceny pracy pracowników, sposobu badania obciążenia pracą czy jej efektywności”.

– „Brak narzędzi/mechanizmu umożliwiającego obiektywną ocenę zakresu
i efektywności realizacji zadań danej instytucji, brak jest kryteriów oceny pracy pracowników i sposobu badania obciążenia pracą i jej efektywności, brak przesłanek wyłaniania pracowników objętych racjonalizacją”.

– „Pominięcie zapisów dotyczących konsultacji przez pracodawcę zamiaru przeprowadzenia grupowego zwolnienia z zakładowymi organizacjami związkowymi dotyczącej (w szczególności) „uniknięcia lub zmniejszenia rozmiaru grupowego zwolnienia oraz spraw pracowniczych związanych z tym zwolnieniem, w tym zwłaszcza możliwości przekwalifikowania lub przeszkolenia zawodowego, a także uzyskania innego zatrudnienia przez zwolnionych pracowników”.

Prawdziwie miażdżąca okazała się jednak opinia prawna Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z 25 listopada 2010 roku. Czytamy w niej m.in., że:

– „Projektowana ustawa budzi poważne zastrzeżenia przede wszystkim, gdy chodzi
o jej założenia ogólne i cele, a także potrzebę jej uchwalenia”.

– „W uzasadnieniu projektu ustawy nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie zostało ustalone, że w szeroko rozumianej administracji publicznej występują przerosty zatrudnienia wynoszące co najmniej 10%. Projektowana ustawa nie zawiera również żadnych przepisów, które wprowadzałyby zmiany w organizacji i funkcjonowaniu jednostek objętych ustawą.
W uzasadnieniu projektu ustawy nie wspomina się nawet o jakichkolwiek projektach zmian
w przepisach prawa regulujących funkcjonowanie jednostek objętych projektowaną ustawą”.

– „Projektowana ustawa, zgodnie z jej uzasadnieniem, ma mieć zastosowanie także do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania. Tymczasem zlikwidowanie stanowiska, które zajmuje powołany pracownik, jest możliwe tylko w drodze zmiany ustawy, która to stanowisko utworzyła”.

– „Konstrukcja „obniżenia wymiaru czasu pracy pracownika z jednoczesnym proporcjonalnym obniżeniem wynagrodzenia pracownika” jest w projektowanej ustawie tak wysoce niejasna, że nie jest nawet wiadomo, jaka czynność pracodawcy ma prowadzić do takiej zmiany treści stosunku pracy”.

– „Projektowana ustawa podważa podstawowe zasady, na jakich opierają się regulacje stosunków służby publicznej w demokratycznym państwie prawnym i zaufanie obywateli do pewności prawa”.

– „Pozostawienie przez projektowaną ustawę do uregulowania przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych zasad zwalniania pracowników w ramach „racjonalizacji zatrudnienia” tworzy akty wykonawcze do ustawy, które nie mieszczą się
w konstytucyjnym katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego. Akty wydawane przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych są niekonstytucyjne bez względu na ich treść merytoryczną i sądy rozstrzygające spory z powództw zwolnionych pracowników będą musiały odmówić ich zastosowania ze względu na sprzeczność
z konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Bez wymienionych aktów projektowana ustawa jest natomiast niemożliwa do wykonania”.

– „Projektowana ustawa w istocie rzeczy ma na celu stworzenie na okres trzech lat systemu swobodnego rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami administracji publicznej, pozostawiającego organom administracji swobodę decydowania o zasadach dokonywania zwolnień pracowników i mającego wyłączyć, a przynajmniej ograniczyć, kontrolę sądową dokonywanych zwolnień. Organy administracji mają decydować o potrzebie zwolnień, ilości zwalnianych pracowników, a także o kryteriach dokonywania zwolnień. Regulacji zawartej w projektowanej ustawie można i trzeba przede wszystkim postawić zarzut, że narusza konstytucyjne zasady porządku prawnego w demokratycznym państwie prawa”.

– „Nie może ulegać żadnym wątpliwościom, że gdy dojdzie do uchwalenia projektowanej ustawy i jej stosowania w praktyce, duża część zwolnionych pracowników wniesie pozwy do sądów korzystając z prawa do sądu i sądy będą zmuszone do rozpatrywania zgodności projektowanej ustawy z Konstytucją i dokonywania wykładni jej nieprecyzyjnych przepisów”.

– „W świetle przedstawionych uwag projekt ustawy należy ocenić negatywnie. Podstawowa wada projektowanej ustawy tkwi w jej założeniu wyjściowym, że racjonalizacja zatrudnienia w służbie publicznej może zostać osiągnięta przez mechaniczną i obowiązkową redukcję zatrudnienia w jednostkach objętych ustawą”.

Trybunał, czyli wisienka na torcie…

Katalog zarzutów – jak widać – jest ogromny. Wszystko to jednak furda przy tym, co stało się na początku ubiegłego roku. W styczniu 2011 wywodzący się przecież z Platformy Obywatelskiej prezydent Bronisław Komorowski złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie konstytucyjności ustawy (była to pierwsza ustawa przygotowana przez rząd D. Tuska, której prezydent B. Komorowski nie podpisał), w którym podniósł m.in., że obejmuje ona urzędników mianowanych i korpus służby cywilnej, co może być sprzeczne m.in. z konstytucyjną zasadą zaufania do państwa.

I tutaj, gdy przypomnimy sobie wspomniane już raporty początkowe (dotyczące stanu zatrudnienia i planowanych zwolnień), które zgodnie z art. 10. ust. 1 projektu ustawy kierownictwo każdego z urzędów miało do 1 lutego 2011 r. opracować i przedstawić premierowi, znajdziemy odpowiedź czemu na biurku prezesa Rady Ministrów nie wylądował żaden raport. Po prostu po skierowaniu przez prezydenta wniosku do TK szefowie urzędów uznali – słusznie zresztą – że dopóki wniosek jest rozpatrywany przez Trybunał opracowywanie i składanie raportów jest zawieszone.

 

Zresztą gdyby nawet ustawa nie trafiła do Trybunału ustawodawca nie przewidział jeszcze jednego praktycznego problemu. Otóż, nie można efektywnie zwalniać jeśli nie wiadomo kogo zwalniać. Tymczasem nie ma rzetelnych informacji o tym, jakich urzędników brakuje, a których jest za dużo. Sytuację miało rozwiązać przeprowadzenie audytu
w urzędach. Rząd jednak wycofał się z tego pomysłu. Dlaczego? Nie wiadomo…

Jak widać nowy projekt powielał błędy pierwszego, wyrzuconego do kosza. Nic dziwnego, że szefowie urzędów (zamiast raportów), członkowie Rady Służby Cywilnej,
a także związkowcy przesłali w 2011 roku rządowi te same, nieuwzględnione wcześniej uwagi. Podobne jak w 2009 roku…

Wróćmy jednak do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które zostało ogłoszone
w połowie czerwca ub. r. Trybunał ograniczył się do zbadania ustawy w odniesieniu do mianowanych urzędników służby cywilnej i stwierdził, że proponowane rozwiązania są sprzeczne z konstytucją. Stwierdził też, że niekonstytucyjny zapis jest nierozerwalnie związany z treścią całej ustawy, wobec czego nie może ona wejść w życie.

Trybunał wskazał też na to, że ustawa w czerwcu 2011 r. była już niewykonalna. Zapisano w niej bowiem, że zacznie obowiązywać 1 lutego 2011 r., zawierała też sztywne daty wdrażania kolejnych etapów. Wykonanie ustawy okazało się więc niemożliwe, podobnie jak i usunięcie zawartych w niej wad bez ingerencji ustawodawcy.

W ustawie – według orzeczenia TK – nastąpiło również kwalifikowane naruszenie wzorców konstytucyjnych, miała ona wprowadzić dolegliwy mechanizm zwalniania urzędników „w oparciu o pozaustawowe kryteria, które nie uwzględniają wyjątkowego statusu służby cywilnej” (cyt. z uzasadnienia wyroku odczytanego przez sędziego Marka Zubika.

Trybunał wytknął też ustawie, że nie określa celu racjonalizacji i nie zawiera precyzyjnych wytycznych całego procesu oraz uznał, że zapisy ustawy dawały również nadmierną swobodę kierownikom jednostek administracji, którzy mieli opracować kryteria racjonalizacji (wspomniane już dwukrotnie raporty – przyp. B. S.), co mogło prowadzić do arbitralnego doboru osób do zwolnienia.

Na koniec jeszcze fragment wystąpienia sędziego M. Zubika: „(…) skoro ustawodawca sam nie jest w stanie się zdecydować, co jest problemem w państwie: za dużo urzędników czy ich zła alokacja, i zostawia jeszcze kryteria poza ustawą, spychając je na kierowników, to to jest zbyt daleko idące poluzowanie, w żaden sposób nie zbilansowane”.

Wróćmy raz jeszcze do słów premiera z TVN24: „Porażka jest bezdyskusyjna. Nie dałem rady (…) Przegrałem to” .To wszystko prawda. Premier nie wspomniał jednak o jednej istotnej kwestii, która wyłania się nam po przeanalizowaniu całego procesu walki
z biurokracją. Otóż, była to przegrana na własne życzenie. Przygotowana przez rząd ustawa okazała się być upichcona szybko i bardzo – nazwijmy to najdelikatniej jak można – niestarannie. Widać w niej gołym okiem brak eksperckiego nadzoru.

Błędy wytknięte przez Trybunał Konstytucyjny pokazują natomiast, że możemy
o projekcie tej ustawy bez zbytniej przesady powiedzieć: kompromitacja na całej linii. Kompromitacja tym bardziej wstydliwa, że ujawniająca dyletanctwo autorów, piętnujących przecież tak bardzo niekompetencje urzędników. Okazało się zatem, że nie jest dobrym pomysłem na walkę z administracyjnym przerostem jeszcze większy, publicznie ujawniony, przerost ignorancji.

Nie palcie urzędów, zakładajcie swoje…

Po ogłoszeniu wyroku przez TK reprezentujący premiera minister Michał Boni powiedział: „Musimy sobie radzić. Musimy poszukać oszczędności w innych dziedzinach. Jak na razie wyniki gospodarcze są nienajgorsze, a to nas nastraja optymistycznie”.

Cóż, optymizm to dobra rzecz. Może właśnie z niego wynika ostatni pomysł Donalda Tuska na rozpoczęcie kolejnej batalii z, jak dotąd, niepokonanym biurokratycznym wrogiem polegający na… powołaniu kolejnego urzędu.

29 grudnia ub. r. Donald Tusk – by poradzić sobie z nadmiarem przepisów
i urzędników – powołał specjalny urząd Pełnomocnika Rządu do spraw deregulacji gospodarczych. Nowym urzędnikiem, w randze ministra, został pan Mieczysław Kasprzak,
z wykształcenia… anglista.

Tymczasem w ciągu ostatnich lat pozycja Polski w rankingu „Doing Business” (bada przyjazność państwa wobec obywatela i przedsiębiorców) spadła o kilka miejsc, lokując nas m.in. wśród zacofanych krajów afrykańskich.

Podstawowy powód?

Biurokracja.

 

Błędy będą inspiracją

Rozmowa z Włodzimierzem Karpińskim, wiceminister w Ministerstwie Administracji
i Cyfryzacji.

 

Bartosz Sawicki: – Podsumowując cztery lata rządów premier Donald Tusk podkreślał, że największą porażką gabinetu okazała się walka z biurokracją. W wywiadzie dla „Wprost”
z października ub. r. premier mówił: „rutyna urzędnicza jak widać nie nadąża za potrzebami przedsiębiorców i za tym co zapisano w ustawach”. Proszę o podanie kilku konkretnych przykładów takiej „rutyny urzędniczej”.

Włodzimierz Karpiński: – Rutyna urzędnicza to najogólniej przywiązanie do istniejących procedur i mechanizmów działania. Może przynieść bardzo negatywne skutki jeśli jest połączona z brakiem jakiejkolwiek refleksji urzędników wobec własnej pracy. Niestety
z założenia większość zmian proponowanych przez rząd, które ograniczałyby władzę urzędników czy wzmacniałyby pozycję obywateli w relacjach z urzędami była przyjmowana

bardzo niechętnie przez administrację. Przykładami mogą być: – wdrożenie tzw. jednego okienka, gdzie zmiany prawne nie doprowadziły do skutecznego ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej; – wypłata odszkodowań z tytułu zajmowania nieruchomości pod drogi, tu urzędy zbyt wolno rozpatrywały te sprawy i doprowadziły w wielu przypadkach do ponadrocznych opóźnień.

Bartosz Sawicki: – W słynnym już artykule autorstwa Donalda Tuska opublikowanym
w „Gazecie Wyborczej” premier wyznał: „Pisząc o zmniejszaniu administracji, nie mogę nie przyznać się do rzeczy, którą ja sam uważam za swoją prawdopodobnie największą porażkę. Obejmując rządy, zapowiadałem odchudzenie struktur państwa, tak by zmniejszyć koszty jego funkcjonowania. Stało się inaczej. 31 grudnia 2007 r. w administracji publicznej pracowało 382,5 tys. osób. Pod koniec 2010 r. – już 457 tys.”. Panie ministrze, proszę
o podanie konkretnych przyczyn takiego stanu rzeczy. Dlaczego „stało się inaczej”?

 

Włodzimierz Karpiński: – W latach 2007-2010 zatrudnienie w administracji zwiększyło się z bardzo różnych powodów. Trzeba pamiętać, że największy wzrost odnotowywany został w administracji samorządowej (jest to ponad 2900 urzędów) – która nie jest pod tym względem kontrolowana przez rząd. Racjonalne powody wzrostu zatrudnienia to konieczność zapewnienia: absorpcji funduszy unijnych w perspektywie 2007-2013 r. oraz obsługi związanych z funduszami unijnymi inwestycji publicznych. W wielu przypadkach wzrost zatrudnienia nie był jednak dostatecznie uzasadniony. Dlatego też, powierzony przez obywateli mandat do sprawowania władzy w ramach kolejnej kadencji przez rządzącą koalicję, zostanie wykorzystany do skutecznego odchudzenia i zracjonalizowania zatrudnienia w administracji publicznej. Aktualnie przygotowywanych jest szereg rozwiązań legislacyjnych które temu celowi będą służyć – jako przykład może posłużyć ustawa konsolidacyjna, którą zreorganizuje obsługę organów zespolonej administracji rządowej na poziomie województwa. Dzięki niej powinno udać się zmniejszyć zatrudnienie o kilka tysięcy etatów (w skali całego kraju). Oczywiście to tylko jeden z przykładów działań które będą podejmowane w najbliższych miesiącach.

 

Bartosz Sawicki: – Z kolei w wywiadzie opublikowanym w „Fakcie” w październiku ub.r. premier powiedział: „Niepowodzeniem zakończył się bój w wymiarze konstytucyjnym o ustawę, która miała zredukować o 10 procent liczbę urzędników”. Dlaczego tak się stało?

 

Włodzimierz Karpiński: – Szczegółowe uzasadnienie powodów uznania za niekonstytucyjne

rozwiązań zakładających redukcję o 10 % liczby urzędników zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy przygotowaniu tej ustawy popełnione zostały pewne błędy, które Trybunał wykazał w wydanym wyroku. Sytuacja ta jest dla rządu dodatkową inspiracją do jeszcze bardziej wytężonego poszukiwania rozwiązań w pełni zgodnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie realnie obniżających koszty działania biurokracji.

*Tytuł rozmowy pochodzi ode autora