Kiedy przyjrzymy się trwającej w gruncie rzeczy od dwunastu lat dyskusji na temat skuteczności – ba! w niektórych aspektach wręcz zasadności – reformy terytorialnej z 1999 roku uderzy nas różnica w sile argumentacji zwolenników i przeciwników istnienia powiatów.

O ile przeciwnicy operują bolesnymi, ale jakże konkretnymi przykładami podważającymi sens funkcjonowania „komórek II stopnia”, o tyle zwolennicy zwykli optować za ich pozostawieniem odwołując się do pojęć tak niejasnych jak: tradycja, zagrożenia płynące z naruszenia raz ustanowionej struktury czy też koszty społeczne likwidacji.

Jest to bezdyskusyjnie spór teoretyków (przeciwnicy likwidacji) z praktykami (tejże zwolennicy) wzbogacony czasami o zdanie nieobiektywnych praktyków, czyli powiatowych urzędników zrzeszonych w Związku Powiatów Polskich, którym – siłą rzeczy – zależy na utrzymaniu istniejącego status quo.

Historia i statystyka

Zanim przejdę do przedstawienia argumentów obu stron i mojego stanowiska w ww. sporze pozwolę sobie na zakreślenie rysu historycznego instytucji powiatu, jego kompetencji, źródeł finansowania i instrumentów kontroli nad nim.

Po raz pierwszy powiaty w Polsce wprowadzono w drugiej połowie XIV wieku, zastępując nimi likwidowane wówczas kasztelanie. Termin „powiat” wywodzi się od „dnia wietnego” czyli „wiecu”, zgromadzenia sądowego o z góry wyznaczonym terminie. Od połowy XV wieku pojawia się natomiast urząd starosty – zarządcy posiadającego rozległą władzę administracyjno-sądową.

Powiaty funkcjonowały także w okresie II Rzeczypospolitej a później w PRL do 1975, kiedy to zlikwidowano duże województwa podzielone na powiaty, wprowadzając w ich miejsce 49 mniejszych województw. Podział na powiaty przywróciła wspomniana już reforma administracyjna, która weszła w życie 1 stycznia 1999.

Tyle historia. Teraz trochę oczywistości i statystyki.

Powiaty można podzielić na powiaty ziemskie i powiaty grodzkie. Powiat grodzki to gmina miejska, której zostały udzielone, na jej terytorium, kompetencje spełniane przez administrację powiatową. W skrócie można powiedzieć, że powiat grodzki na swoim terenie spełnia funkcje administracyjne takie jak powiat ziemski. Powiaty grodzkie zaliczamy do administracji gminnej. W Polsce powiatami grodzkimi są dawne stolice województw a także największe miasta w danym regionie.

Powiat ziemski – obejmuje swoim zasięgiem znacznie większe terytorium niż gmina, zawsze jest to teren kilku lub nawet kilkunastu gmin. Samorząd powiatowy na swoim terenie spełnia funkcje administracyjne nie zarezerwowane dla innych podmiotów. Na czele powiatu stoi starosta wybierany przez radę powiatu, który jest organem wykonawczym. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, składa się z radnych wybieranych w wyborach bezpośrednich na czteroletnią kadencję. Pracami rady kieruje przewodniczący rady powiatu.

• największym powiatem ziemskim pod względem powierzchni jest powiat białostocki (2 976 km²);

• największym powiatem grodzkim pod względem powierzchni jest Warszawa (517 km²);

• największym powiatem ziemskim pod względem liczby mieszkańców jest powiat poznański (288 012);

• największym powiatem grodzkim pod względem liczby mieszkańców jest Warszawa (1 697 596);

• najgęściej zaludnionym powiatem ziemskim jest powiat pruszkowski (586 osób/km²);

• najgęściej zaludnionym powiatem grodzkim są Świętochłowice (4 084 osób/km²);

• najmniejszym powiatem ziemskim pod względem powierzchni jest powiat bieruńsko-lędziński (158 km²);

• najmniejszym powiatem grodzkim pod względem powierzchni jest miasto Świętochłowice (13 km²);

• najmniejszym powiatem ziemskim pod względem liczby mieszkańców jest powiat sejneński (21 452);

• najmniejszym powiatem grodzkim pod względem liczby mieszkańców jest Sopot (40 075);

• najrzadziej zaludnionym powiatem ziemskim jest powiat bieszczadzki (19,56 osób/km²).

Pojawienie się powiatów nie było więc żadną nowością, istniały one zarówno w II Rzeczpospolitej, jak i w Polsce Ludowej. Tyle, że w międzywojennej i powojennej rzeczywistości „Polska powiatowa” była synonimem ekonomicznego i kulturalnego niedorozwoju i rezerwuarem potrzebnej miastom, choć niewykwalifikowanej siły roboczej. Awans społeczny polegał na wyrwaniu się z małego światka wiosek i miasteczek do wielkiego świata „przemysłu”.

Pomysłodawcom współczesnej Polski powiatowej chodziło zapewne o uczynienie jej antytezą przeszłości. Tyle, że nie do końca się to udało. Ale o tym za chwilę.

Zadania, pieniądze i kontrola

Trzeba bowiem najpierw zaznaczyć, że samorząd powiatowy nie stanowi organu nadrzędnego ani kontrolnego nad dzielnością samorządu gminnego, nie może też wkraczać
w sferę samodzielności samorządu gminnego. Samorząd gminny i powiatowy to dwie niezależne od siebie jednostki.

Jeśli chodzi o kompetencje powiatów, to reguluje je precyzyjnie ustawa z dnia
5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym. Na jej mocy w zakresie obowiązków powiatu jest podejmowanie decyzji w zakresie: gospodarki nieruchomościami, przeciwdziałania bezrobociu, obronności, pomocy społecznej, edukacji publicznej (szkoły ponadgimnazjalne) ochrony zdrowia (szpitale rejonowe, powiatowe), porządku publicznego
i bezpieczeństwa obywateli, wydawania zezwoleń na podejmowanie pracy przez cudzoziemców zwalczania klęsk żywiołowych oraz organizowania pomocy na szczeblu powiatowym rejestracji pojazdów oraz wydawanie praw jazdy, transportu na terenie powiatu (współfinansowanie lokalnych linii autobusowych, np. miejskich przedsiębiorstw komunikacji w miastach na prawach powiatu), opieki nad drogami publicznymi powiatowymi, geodezji i ochrony środowiska.

Skąd na to wszystko pieniądze? Teoretycznie powiat (zgodnie z art. 51 ww. ustawy) prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie swojego budżetu. Budżet powiatu jest planem finansowym obejmującym dochody i wydatki powiatu, jest uchwalany przez radę powiatu na rok kalendarzowy, zwany dalej „rokiem budżetowym”. Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy uchwalanie budżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. Dalej jest równie demokratycznie. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową.

Same dochody są precyzyjnie określone w art. 56 Ustawy o samorządzie powiatowym. Są to: udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa
w wysokości określonej odrębnymi ustawami lub nowelizacjami ustaw, subwencje z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiat, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, inspekcje i straże, dochody powiatowych jednostek budżetowych oraz wpłaty innych powiatowych jednostek organizacyjnych, dochody
z majątku powiatu, odsetki za nieterminowe przekazywanie udziałów, dotacji i subwencji.

Dochodami powiatu mogą być: subwencja wyrównawcza z budżetu państwa, dotacje
z państwowych funduszów celowych, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat na mocy porozumień zawartych
z organami administracji rządowej, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od środków finansowych powiatu gromadzonych na rachunkach bankowych oraz inne dochody.

Mało tego. Zarządowi powiatu przysługuje prawo do: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu oraz emitowania papierów wartościowych,
w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu.

Z ustawowej mocy funkcjonowania powiatu wynika więc, że jest to jednostka, niczym swojego rodzaju przedsiębiorstwo dysponująca swoim budżetem z całą paletą wolnorynkowych możliwości jego powiększania.

Pozostaje pytanie: kto owo „przedsiębiorstwo” kontroluje? Tak naprawdę: wyborcy
i Regionalna Izba Obrachunkowa. Dlaczego? Bowiem chociaż w Polskim systemie prawa przewidziana jest kontrola administracji rządowej (Prezes Rady Ministrów, właściwy wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa) nad administracją samorządową oraz nadzór
i kontrola odbywa się na różnych poziomach, to tak naprawdę nadzór nad działalnością powiatu odbywa się pod kątem legalności.

Oznacza to tyle, że właściwe organy nie mogą kontrolować powiatu pod kątem gospodarności i rzetelności. W tej dziedzinie jedynymi „nadzorującym” są Najwyższa Izba Kontroli i sami mieszkańcy powiatu i to ci ostatni gdy są niezadowoleni z działalności organów powiatu mogą wystąpić z referendum lokalnym celem odwołania całej rady lub nie przedłużyć mandatów radnym zasiadającym w radzie powiatu w kolejnych wyborach.

Natomiast jeśli chodzi o samego starostę to inicjatywę w sprawie jego odwołania mają tylko radni rady powiatu. Jednakże ustawa wprowadza tu pewne ograniczenie. Z wnioskiem taki może wystąpić co najmniej ¼ ustawowego składu rady. Wniosek o odwołanie starosty musi być sporządzony na piśmie oraz stosownie uzasadniony. Wniosek taki wymaga zaopiniowania przez izbę obrachunkową. Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Jak widać takie odwołanie nie jest sprawą łatwą. Zupełnie jak wprowadzenie zarządu komisarycznego w danym powiecie. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym mówi bowiem jasno, iż organem uprawnionym do wprowadzenia zarządu komisarycznego
w powiecie jest premier. Ale uwaga! nie może tego dokonać w sposób dowolny. Zgodnie
z art. 84 ww. ustawy zarząd komisaryczny można wprowadzić w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu. Mało tego. Premier jednak nie może podjąć decyzji
o zawieszeniu organów powiatu i wprowadzeniu zarządu komisarycznego samodzielnie.
Z wnioskiem o wprowadzenie takiego rozwiązania musi wystąpić minister właściwy do spraw administracji publicznej, czyli minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Kontrola nad powiatami wydaje się więc co najmniej dyskusyjna, a w przypadku zarządu komisarycznego nieco zbyt uznaniowa.

Tymczasem uprawnienia rady powiatu są dość rozległe. Na przykład może ona wydawać uchwały, które są aktami prawa miejscowego. Oznacza to, że stanowią one prawo powszechnie obowiązujące na terenie danego powiatu (należy jednak zaznaczyć, iż akty prawa miejscowego muszą być zgodne z przepisami aktów prawa wyższego rzędu: Konstytucja RP, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy oraz wydawane na podstawie ustaw rozporządzenia).

Odwołania od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy samorządu terytorialnego rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Wbrew nazwie nie jest to jednak jednostka samorządowa w myśl przepisów ustrojowych. Samorządowe kolegia odwoławcze rozpatrują odwołania w sprawach należących do właściwości administracji publicznej a przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego na mocy szczególnych ustaw.

Dobrze, że są przynajmniej Regionalne Izby Obrachunkowe. Te, na mocy art. 64 ww. ustawy sprawują kontrolę gospodarki finansowej powiatów.

Jednak z owej dość ograniczonej możliwości kontroli powiatów bynajmniej nie wynika w prostej linii ich autentyczna autonomiczność. Jak praktyka dowodzi powiaty,
w swej ogromnej masie, są uzależnione od rządowych subwencji.

Patologia u podstaw

Ojciec-założyciel reformy samorządowej prof. Michał Kulesza wyjaśniając cel powołania powiatów mówił, że mają one służyć w sprawach, które przerastają miasto lub gminę. Jako przykład podawał podstawowe wyzwania i obowiązki państwa wobec obywateli, takie jak służba zdrowia i komunikacja.

Przy całym szacunku dla Pana Profesora i jego teoretycznych założeń trzeba dziś jednoznacznie stwierdzić, że powiaty okazały się być ledwie pośrednikiem na drodze, jaką pieniądze z budżetu państwa pokonują do szeregu instytucji użyteczności publicznej, praktycznie nie mając większego wpływu, na co idą pieniądze. Powiat okazał się być li tylko jednostką sprawującą pieczę nad zadaniami, których budżet określa – jakże często w sposób dyletancki – ktoś inny.

Niestety, „powiatowa patologia” niejako legła u podstaw już w samej ustawie. Zobaczmy sami. 1 stycznia 1999 r. powołano ogółem 373 powiaty (ziemskie i grodzkie). Przy okazji zakładano też likwidację 49 województw i powołanie 16 województw samorządowych i 16 urzędów wojewódzkich państwowych. Tyle, że w praktyce okazało się, że zachowano wszystkie z 49 dawnych województw dzieląc je na dwie kategorie: centralne urzędy wojewódzkie i ich zamiejscowe oddziały (delegatury).

Istniały co prawda dwie próby likwidacji delegatur. W kampanii wyborczej 2005 roku PiS w programie „Taniego Państwa” mówił o likwidacji delegatur urzędów wojewódzkich. Już w lutym 2006 roku rząd Kazimierza Marcinkiewicza wycofał się jednak z tego pomysłu.

Trzy lata później, już za rządów koalicji PO – PSL Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przygotowało projekt likwidacji 34 delegatur urzędów wojewódzkich. Politycy PO tłumaczyli, że w likwidacji delegatur chodziło o przekazanie realnej władzy
w ręce urzędów marszałkowskich. 34 delegatury miały zostać zlikwidowane do końca roku 2009. Istnieją do dziś.

I to kiedy jednocześnie przy wspomnianych 16 urzędach marszałkowskich powstały zgodnie z założeniami reformy zamiejscowe jednostki tychże urzędów – różnego zresztą typu: delegatury (6); placówki (2); oddziały (3); agendy (2); filie (3) i biura (3).

Nie dość tego. Utworzone 379 powiatów okazało się niewielkimi małymi jednostkami organizacyjnymi, rażąco odbiegającymi wielkością od standardów Unii Europejskiej: Typowy powiat ziemski w Polsce okazał się być trzydziestotysięcznym miastem (powiatowym)
z ośmioma gminami (łącznie około 50 tys. mieszkańców), który nie miał żadnego powiązania organizacyjnego z innymi powiatami.

Tymczasem jaskrawym przykładem rozrostu biurokratycznego jest zdublowanie powiatowej administracji w powiacie ziemskim z administracją miejską miasta powiatowego. Do zespołu kierowniczego powiatu należą rada w składzie od 15 do 29 (w powiatach liczących do 40.000 mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte 20.000 mieszkańców, ale nie więcej niż 29 radnych) i wybierani spośród nich starosta, wicestarosta, oraz od 3 do 5 członków zarządu.

Powyższa struktura działając dodatkowo w mieście powiatowym, powoduje, że na tym samym terytorium funkcjonuje obok rady miejskiej w składzie od 15 do 25 (15
w gminach do 20 000 mieszkańców, 21 w gminach do 50 000 mieszkańców, 23 w gminach do 100 000 mieszkańców, 25 w gminach do 200 000 mieszkańców) oraz burmistrza
i wiceburmistrza.

O skali zjawiska niech przemówią liczby: w Polsce jest 314 powiatów oraz 65 miast na prawach powiatu, które są gminami, ale realizują także zadania powiatów. W Polsce jest jednocześnie 335 miast powiatowych, 44 z nich są jednocześnie siedzibami powiatów
i miastami na prawach powiatu.

Mało tego – pozostające w większości powiaty ziemskie (jak pokazałem wyżej w tej chwili na istniejących 379 powiatów, tylko 65 jest grodzkich, a aż 314 ziemskich) okazały się być rażąco niesamodzielne finansowo. Regułą okazało się posiadanie 10-30 procent środków własnych – resztę stanowią dotacje celowe i subwencje skarbu państwa. Powiaty siłą rzeczy koncentrowały się (i koncentrują do dziś) na wykonywaniu zleceń administracji rządowej.

Wszystko to mówi nam o jednym: karygodnym marnotrawstwie finansów publicznych.

W Polsce (dane z 2009 roku – późniejszych brak) w administracji samorządowej zatrudnionych było ok. 240 000 urzędników. Wydatki samorządu na wynagrodzenia (wg GUS na rok 2009) stanowiły 46,1 mld zł, co stanowiło 27% ogółu wydatków samorządów (ogólne wydatki samorządu to 167,8 mld zł w 2009). Ten wskaźnik udziału wynagrodzeń
w wydatkach był najwyższy – no właśnie – w samorządzie powiatowym (nie licząc miast na prawach powiatów) i stanowił tam (sic!) 40%. Wydatki powiatów w 2009 roku wynosiły 21,155 mld zł, w tym wynagrodzenia 8,571 mld zł, co stanowi przecież ponad 1/3 tychże. Drugi wskaźnik: wzrost wydatków samorządów. Wydatki ogółem wzrosły w latach 2003-2009 o 100% (w powiatach 84%) i jest to stała tendencja. Chociaż wzrost wydatków na inwestycje jest największy i wynosi 238% – z 12,3 mld zł do 41,6 mld zł, to jednak wciąż wydatki inwestycyjne są niezbyt dużym fragmentem budżetu samorządów – ok. 24,7%
(a w powiatach mniej niż 19%).

Przypomnijmy – miało być zupełnie inaczej. Reforma zakładała przecież, że radykalne zmniejszenie liczby województw wygeneruje oszczędności, które zrównoważą wydatki na powiaty. To wszystko zatraciło swój sens w trakcie prac sejmowych. Powiatów powstało znacznie więcej niż zakładano pierwotnie. Województw miało pozostać 8-12, zostało 16. Mało tego: pozostałe 33 województwa zlikwidowano niecałkowicie. Pozostały przecież filie urzędów wojewódzkich. Zamiast struktury 3-stopniowej mamy więc do czynienia faktycznie ze strukturą prawie 4-stopniową – efekt dublowania się administracji wojewódzkiej
i samorządowej a także miejskiej i powiatowej. Ostateczny kształt zreformowanego państwa spowodował w praktyce jakby eksperymentalne, ale ciśnie się też na usta inne słowo: sztuczne, wyznaczenie kompetencji powiatów (trzeba było przecież coś zostawić filiom województw, marszałkom, burmistrzom, gminom) i sposobu ich finansowania. Prawda jest taka, że powiaty są niemal całkowicie na łasce budżetu państwa. Tylko niektóre wydatki mogą być planowane przez władze powiatowe według rzeczywistych potrzeb i możliwości,
o większości decyduje ministerstwo finansów.

Samorządność – słowo klucz całej reformy – jest więc w przypadku powiatów bardzo ograniczona. Nie dość tego. Powiaty są faktycznie zmuszane do wydawania pieniędzy nie
w sposób, w który wydawać je powinny. Podam przykład o którym często wspominają sami samorządowcy. Państwo, w chwili wprowadzania akcyzy na benzyny i olej napędowy ogłosiło jaka część wpływów z tego tytułu do budżetu państwa będzie przeznaczona na budowę dróg. I faktycznie, kwoty przekazywane powiatom na budowę i utrzymanie dróg są dość duże. Tyle, że przekazanie pieniędzy na drogi następuje przy jednoczesnym braku przelewów na inne zadania, które powiat zrealizować musi. Władze powiatów żeby wywiązywać się z nałożonych obowiązków są więc zmuszone do wydawania na inne cele pieniędzy przeznaczonych na drogi. Kto jest winny takiej sytuacji można by dociekać na konkretnych przykładach, jednak powszechność tego zjawiska każe wysnuć wniosek
o systemowej usterce.

Kolejna sprawa to poczucie odpowiedzialności za mienie powierzone pieczy powiatów. O ile w gminach społeczna kontrola nad wykorzystaniem majątku jest większa (koszula bliższa ciału), o tyle w powiatach dokładnie widać, co nie jest mieniem powiatowym, a dokładnie co jest tylko administrowane jednoosobowo przez starostę. W ten sposób w ruinę popadają np. budynki administrowane przez starostów. Powód?
Dla przykładu. Z jednej strony starostowie chcieliby sprzedawać nieruchomości, bo powiat ma z takiej transakcji 25 proc., ale z drugiej strony brakuje im determinacji, żeby zrobić to dobrze (bo czasem trzeba uporządkować nieruchomość, wyłożyć kilkadziesiąt tysięcy na wyburzenia, bo sama działka jest dużo więcej warta). Tymczasem z dzierżawy też mają dochody nie robiąc nic. Taka sytuacja jest – nazwijmy to delikatnie – rozleniwiająca dla urzędników powiatowych.

Kontrola obnażyła prawdę

Nic dziwnego więc, że na przykład przeprowadzona w 2011 roku przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2007 roku kontrola 12 łódzkich powiatów (połowa wszystkich powiatów znajdujących się na terenie tego województwa) przyniosła zatrważające wyniki.
W zdecydowanej większości skontrolowanych starostw inspektorzy dopatrzyli się naruszenia kryteriów rzetelności, gospodarności i legalności. Podstawowym zarzutem kontrolerów było niepodejmowanie przez starostów windykacji lub opieszałe prowadzenie postępowań windykacyjnych.

W ten sposób np. miasto Skierniewice dopuściło do przedawnienia należności od
4 dłużników na łączną kwotę prawie 45 tys. zł. Natomiast Piotrków Trybunalski stracił tak blisko 48 tys. zł. Według NIK, dodatkowe straty generowały mniejsze wpływy z tytułu opłat za użytkowanie nieruchomości, których starostowie nie aktualizowali na bieżąco. Analiza Izby wykazała, że dla 1386 działek (41,8% badanych) zostały one ustalone w latach 2008-2010, dla 1492 działek (45,1% badanych) w latach 2004-2007. W niektórych przypadkach aktualizacji nie przeprowadzano nawet od 15 lat. Na przykład starostwo powiatowe w Zgierzu w latach 2009-2010 dokonało przeszacowania łącznie 103 nieruchomości (13,1% ogólnej liczby), z których 49 posiadało ostatnią wycenę sporządzoną w latach 1996 – 2002. W ten sposób udało się zwiększyć wpływy aż o 725 tys. zł. Uwagi NIK dotyczyły też pobierania przez starostwa przypadających dla nich udziałów w dochodach w zaniżonej wysokości oraz nieewidencjonowanie należnych odsetek albo wykazywanie w ewidencji tylko odsetek od należności zapłaconej, bez dokonywania kwartalnych przypisów odsetek od pozostałych należności.

Kolejny poważny zarzut wobec starostów pochodzi sprzed czterech lat. Otóż
w połowie 2007 roku ministerstwo budownictwa wysłało do wszystkich wojewodów pismo, w którym poprosiło o „spowodowanie” przestrzegania przez samorządowców prawa. Dokładnie urzędnikom ministerialnym chodziło o VAT naliczany do obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa. „W związku z napływającymi wątpliwościami zaistniałymi na tle określania wysokości dochodów uzyskiwanych przez powiaty z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa […] przedstawiam stanowisko w tej sprawie, jednocześnie prosząc Panie i Panów wojewodów o spowodowanie jego przestrzegania przez starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej” – tak zaczyna się pismo, które ministerstwo skierowało do wszystkich wojewodów.

Recz cała dotyczyła (zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami) przepisu:
„z wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomość”.

Problem polegał na tym,, że część starostów uznała, że czwartą część należy pobrać od kwoty już zawierającej VAT. Odmiennego zdania było jednak ministerstwo budownictwa, które uznało, że starosta działa jako statio fisci Skarbu Państwa (czyli państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej) wyłącznie względem nieruchomości Skarbu Państwa, a nie należności podatkowych przysługujących budżetowi państwa na podstawie odrębnych przepisów.

Zatem zdaniem ministerstwa powyższe decyduje jednoznacznie, iż możliwość potrącenia 25% środków stanowiących dochód powiatu odnosi się wyłącznie do wpływów osiąganych z realizowanych przez starostów czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

Cóż, jakby nie oceniać zamierzeń starostów, okazuje się, iż czynności przez nich wykonywane (a zmierzające przecież de facto do pomniejszenia wpływów budżetu państwa, osiąganych zarówno z tytułu gospodarowania nieruchomościami jak i z tytułu opodatkowania tych czynności podatkiem VAT), należy uznać jednoznacznie za niezgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o podatku od towarów i usług.

Poważny kaliber zarzutów

Wszystko to jednak furda wobec zarzutów specjalistów od samorządów oraz samych „praktykujących” samorządowców wobec powiatów. Jednym słowem twierdzą oni, że wiele
z powiatowych zadań może przejąć gmina, a realny wpływ na gospodarkę w regionie i tak ma sejmik i zarząd województwa. To – ich zdaniem – są podmioty, które są w stanie kreować
i korygować procesy gospodarcze w całym regionie. A powiat? Cóż, jeśli nawet dać mu więcej pieniędzy, to najwyżej wyasfaltuje drogi i nic więcej. Powiat stanowi więc moim zdaniem ze swojej ustrojowej natury blokadę dla działania gmin.

Przejdźmy do konkretów. Oddajmy głos naukowcowi – specjaliście:

Prof. Eugeniusz Zieliński, nauki o polityce, nauki prawne, rektor Wyższej Szkoły Administracyjno-Społecznej w Warszawie: „Twórcy podziału administracyjnego kraju do dziś chwalą się, że przeprowadzili reformę, jednak powiaty pod względem efektywności są nieporozumieniem. Jedna geodetka w starostwie niewiele zrobi, a potrzebne są usługi publiczne na dużą skalę i najlepiej w gminach albo dla kilku gmin. To samo z budownictwem, melioracją, budową dróg, oświatą, służbą zdrowia itd. Potrzebny jest nowy ustrój rolny, jednak my w XXI w. powielamy strukturę XVII-wieczną. Wskazana byłaby więc merytoryczna dyskusja na temat tego, co powiat daje, a czego dać nie może. (…) Według mnie, najrozsądniej byłoby stworzyć województwa samorządowo-administracyjne, a resztę spraw przekazać gminom”.

Jeśli ktoś nie wierzy teoretykom, niech przemówią fachowcy – praktycy:

„Ten szczebel to tylko przekaźnik pieniędzy na oświatę, na służbę zdrowia, na urzędy pracy – uważa Wiesław Czyczerski, „stary” samorządowiec, burmistrz Zbąszynka. – Przecież powiaty w zasadzie nie mają dochodów własnych, na konto wpływają im niewielkie płatności majątkowe lub za zajęcie pasa drogowego. I tak ciągle rząd dokłada nam zadania, które nie są nasze i na które nie daje pieniędzy. Przykład z oświatą: ostatnio przejęliśmy od powiatu szkołę średnią. Dopłacamy do działalności pomocy społecznej i ewidencji ludności. Gminy traktowane są jako dojne krowy”.

Ale co wtedy z instytucjami takimi jak szpitale czy szkoły średnie?

„To jest do załatwienia – uważa Andrzej Brachmański, mający doświadczenia jako radny, poseł, ale i minister administracji państwowej. – Niemcy zastosowali takie rozwiązanie w okolicy Frankfurtu nad Menem. Powstały ustawowe, celowe związki gmin. Na przykład Frankfurt jest centrum dla 81 gmin, ale w pewnych dziedzinach. U nas też mogłoby tak być. Wtedy rozwiązuje się problem ze szpitalem, strażą, policją”.

„Tak naprawdę dzisiaj gminy są już na tyle dojrzałe i doświadczone, że mogą same zająć się domami pomocy, powiatowymi komendami straży pożarnej, edukacją ponadgimnazjalną – uzupełnia Stanisław Kracik, były wojewoda małopolski – Jako burmistrz Niepołomic prowadziłem blisko 20 lat szkoły zawodowe, liceum dla dorosłych i nie było
z tym żadnego problemu. Nie wiem dlaczego to starosta miałby decydować, jakie kierunki mają być realizowane w szkołach zawodowych, skoro to my wiedzieliśmy jacy inwestorzy przychodzą, jakie mają potrzeby. Pod to układaliśmy system edukacji, a absolwenci mieli pewność zatrudnienia”.

Najostrzej o bezsensie istnienia powiatów mówi nomen omen starosta jednego z nich: „Finansowanie małych powiatów ziemskich, takich jak nasz, jest fatalne – przekonuje starosta sejneński Piotr Marian Luto. – „Prawda jest taka, że znaczną część subwencji drogowej przeznaczamy na utrzymanie powiatu. Jako starostowie jesteśmy w tej chwili tylko administratorami i to w dziedzinach, które nie dają dochodu – służba zdrowia, bezpieczeństwo, pomoc bezrobotnym. Powiem więcej – nie tylko nie dają dochodu, ale musimy na nie dużo wydawać. Sądzę więc, że kompetencje powiatów to zbiór nieskoordynowanych zadań przekazanych z województw i gmin”.

Nie mniej stanowczy jest zresztą Ryszard Brejza prezydent Inowrocławia, który jako poseł poparł w 1998 r. projekt reformy samorządowej wprowadzającej powiaty. Dziś mówi
o tym kroku, iż z jego powodu: „od kilku lat posypuje głowę popiołem…”. Pozwolę sobie zacytować obszerne fragmenty wywiadu z tym doświadczonym samorządowcem, gdyż pokazują one jednoznacznie patologię istnienia powiatów: „Nie zauważyłem, żeby powiaty były potrzebne” – zaczyna Ryszard Brejza. I kontynuuje: „Część najważniejszych ulic
w Inowrocławiu to są drogi powiatowe i na nie jako prezydent miasta nie mam żadnego wpływu. Mało tego, mam ograniczony wpływ na własne ulice. Mieszkańcy domagają się ode mnie np. wprowadzenia na ulicy osiedlowej ruchu jednokierunkowego i ja takiej decyzji nie mogę podjąć. Mało kto wie, ale ja muszę w takiej sytuacji skierować wniosek do starosty
i jeśli on mi wyrazi zgodę to dopiero mogę ustawić znaki na ulicy, za którą przecież odpowiadam. Szkoły ponadgimnazjalne podlegają pod starostę. Jeżeli są redukcje wśród pracowników szkół podstawowych czy gimnazjalnych, ja nie mogę oferować łączenia etatów. Jeżeli są jakieś szkoły likwidowane ja nie mogę wykorzystać budynku, a starosta sprzedaje ten budynek, albo urządza biura starostwa. (…) Walka z bezrobociem: powiatowy urząd pracy podlega staroście, a on przede wszystkim zajmuje się sprawami ziemskimi a nie grodzkimi. Mieszkańcy Inowrocławia – największego miasta w powiecie oczekują działań na polu walki z bezrobociem od prezydenta, bo jego wybierali. Mówią mi: „A co mnie obchodzi, że ta sprawa nie jest pana, pan ma to załatwić, bo ja na pana głosowałem”. A ja dla starosty jestem petentem, on mi nie podlega, ani ja jemu nie podlegam. To są dwa różne organy. Tworząc
w taki sposób powiaty stworzyliśmy konflikt kompetencyjny. Chcę z pełną pokorą stwierdzić, że różne przyczyny leżą u podstaw konfliktów tam gdzie one się w Polsce między powiatami a miastami pojawiają. Jednak główna przyczyna tych konfliktów tkwi nie w braku umiejętności komunikowania się, lecz jest wpisana w kompetencje, w niedobry ustrój, jaki stworzyliśmy w 1998 r. (…) Po co powiaty? Może utworzymy jeszcze „nadrząd”, „podrząd”, „nadprezydenta” i „podprezydenta kraju” i będziemy wymagali, żeby te wszystkie organy ze sobą współpracowały, konsultowały się… Czy to będzie sprawne działanie? (…) – Uważam, że zgodnie z zasadą pomocniczości wszystkie zadania publiczne, które mogłyby być realizowane przez władze miast i gmin powinny być przez nie realizowane. (…) Jak ja mam tworzyć politykę proinwestycyjną poprzez stworzenie osobnego referatu, który pomoże inwestorom zewnętrznym na załatwianie spraw formalnych od początku do końca. U mnie inwestor musi biegać między urzędem miasta a starostwem, bo tak to zostało w naszym systemie zaprogramowane. Ten system jest chory, ten system jest zły, ten system jest szkodliwy! Jeżeli ktoś chce nam pomóc – myślę tu o Kancelarii Prezydenta RP – to powinien dokonać zmian kompetencyjnych na linii miasta – powiaty. Z uwzględnieniem artykułu Konstytucji RP, który mówi o tym, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego
w Polsce jest gmina. Cytuję: „mogą być również tworzone inne jednostki”. Jeżeli podstawową jednostką jest gmina, to wszystkie zadania, które gmina może realizować powinny być przez nią realizowane. Powinno się jej to umożliwić, a nie zakazywać”.

Pozwolę sobie w tym miejscu na małą złośliwość. Cóż więc takiego robią starostowie? No cóż, wiele mówią w tej sprawie wydatki powiatów na koszty kupna (i grawerowania) przeróżnych tabliczek, pucharów, złoconych pater, które starostowie wręczają wójtom, sołtysom i innym przedstawicielom lokalnych elit w ramach najróżniejszych jubileuszów, obchodów, rocznic, mszy.

Ludzie wytyczają własne (oszczędne) ścieżki…

I jeszcze jedna uwaga – w samorządności jedno jest bez wątpienia piękne: każda absurdalna idea, która się nie broni w żaden logiczny sposób musi zostać w końcu oddolnie obalona przez samych ludzi. Tak jak za komuny ludzie sami wytyczali najlepsze ścieżki na nowo budowanych osiedlach obok gotowych, wybetonowanych wedle absurdalnych planów, tak samorządowcy w miarę wieloletniego pęcznienia „powiatowego wrzodu”, postanowili
w końcu radykalnie go przeciąć. – Nie potrzebujemy już powiatu – uznały w 2011 roku władze Lubina – miasta leżącego w połowie drogi między Wrocławiem i Zieloną Górą. „Powiat to twór zbędny i drogi, który komplikuje życie” – z takim hasłem w ostatnich wyborach stanął, starający się o reelekcję, Robert Raczyński – prezydent 75-tysięcznego Lubina. Wygrał wraz ze swoim ugrupowaniem – Stowarzyszenie Lubin 2006. I od razu zaczął realizować swój program wyborczy. Na początek zlikwidowano zbędne jednostki: Ośrodek Doradztwa Metodycznego Nauczycieli oraz Centrum Edukacji. Oszczędności z tego tytułu to ok. 400 tys. rocznie.

Kolejne pół miliona to zmniejszenie zarządu starostwa z czterech do jednej osoby.
W planach jest też np. połączenie powiatowej i miejskiej szkoły zawodowej czy ograniczenie o jedną trzecią liczby etatów w starostwie. Przewidywane oszczędności 3 mln zł rocznie, czyli ok. 3 proc. rocznego budżetu.

Następna zmiana to połączenie urzędu miasta i starostwa. Wszystkim będzie się zajmować gmina. Ponadto w powiecie nie będzie podziału na drogi miejskie i wojewódzkie – tym samym Zarząd Dróg Powiatowych zostanie zlikwidowany. Okoliczne gminy mają dojść do porozumienia odnośnie zarządzania obecnymi drogami powiatowymi.

Jak to było w ogóle możliwe? Ano tak, że sytuacja Lubina jest wyjątkowa na Dolnym Śląsku. Po pierwsze Robert Raczyński to bezpartyjny samorządowiec, który został prezydentem na trzecią kadencję z rzędu. Jego komitet posiada bezwzględną większość mandatów w Radzie Miejskiej Lubina oraz powiecie lubińskim, zaś bliski współpracownik prezydenta został radnym Sejmiku Województwa z listy komitetu Rafała Dutkiewicza.

Po drugie ci sami współpracownicy prezydenta zostali wybrani na starostę, wicestarostę i sekretarza powiatu. I od razu zadziałało: podczas pierwszej sesji rady powiatu został zmieniony statut – zarząd powiatu składa się w całości z członków nieetatowych, czyli pracujących bez wynagrodzenia.

Oczywiście, skoro mapa powiatów ma rangę ustawy likwidacja powiatu nie jest możliwa bez zmian ustawowych. Dlatego powiat zostanie zlikwidowany nie de iure, tylko de facto. W praktyce lokalne samorządy będą przejmować wszelkie jego działania, gdyż daje to wymierne oszczędności. W efekcie końcowym w powiecie mają tylko te organy, które określa ustawa: starosta, zarząd (nieetatowi) i rada powiatu oraz do ich obsługi jedynie kilku urzędników.

I teraz najważniejsze: gdyby taktykę Raczyńskiego zastosowały gminy w całej Polsce, można by zaoszczędzić nawet 8 mld zł.

Dojrzewający karbunkuł

Wydaje się, że dojrzewanie i ropienie wspomnianego „czyraka” zdaje się w końcu docierać do władz państwowych. I to najwyższego szczebla. Cały proces nie może jednak jakoś „ruszyć z kopyta”. Przypomnę tylko, że likwidację powiatów planowały już poprzednie ekipy rządowe: np. w 2005 roku Ludwik Dorn, wtedy szef MSWiA z PiS. Po ogłoszeniu przez L. Dorna pomysłu likwidacji powiatów „Rzeczpospolita” przeprowadziła ankietę wśród wójtów, którzy w większości wyrazili poparcie dla idei ich likwidacji. Sprawa utknęła jednak w gąszczu „wielkiej polityki”, która doprowadziła do zmiecenia ze sceny politycznej całego rządu Ludwika Dorna.

Sprawa wróciła pięć lat później. Na początku 2010 roku minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Jerzy Miller udzielił wywiadu „Rzeczpospolitej”, w której poddał w wątpliwość potrzebę istnienia powiatów. Przypomnijmy jego fragment: „Porusza się kwestię, czy powiaty w ogóle są potrzebne, a jeśli już, to czy powinno ich być aż tak dużo. Dzisiejsza cywilizacja pozwala kontaktować się wystarczająco łatwo, by odległość od urzędu nie przeszkadzała w codziennym życiu. Można się więc zastanawiać, czy brak tego pośredniego tworu między gminą a województwem, jakim jest powiat, byłby odczuwalny.
W terenach zurbanizowanych pewnie nie. W terenach wiejskich może bardziej. Nie chcę się wdawać w spór polityczny, czy powiaty są potrzebne czy nie – ale administracja powiatowa nie wypełnia oczekiwań pokładanych w niej w 1999 r. Ważną sprawą jest to, że powiat może się dzielić swoimi zadaniami. (…) To jest niezrozumienie zasady pomocniczości.”

W środowisku samorządowców, a szczególnie starostów zawrzało. Argumentowali oni, że powiaty mają przecież do odgrywania ważną rolę. Często wspierają gminy, którym nie starcza środków na inwestycje lokalne o znaczeniu dla całego powiatu. Podczas Kongresu XX-lecia Samorządu Terytorialnego, który odbył się 8 i 9 marca w Poznaniu obronę powiatów podjęło wielu polityków, m.in. ś.p. prezydent Lech Kaczyński, który przyznał, że na początku też był sceptyczny wobec powiatów, ale po latach ich działalności jest już do nich przekonany. Jeden z ojców samorządu Jerzy Stępień ironizował nawet , że Jerzy Miller wie tyle o powiatach, ile widać z dużego miasta – Krakowa, skąd pochodzi.

Ale ziarno zostało zasiane. W środowisku wójtów coraz większą popularność zyskuje idea likwidacji powiatów i zastąpienia ich stałymi lub czasowymi związkami komunalnymi. Wielu samorządowców jest z kolei za zmniejszeniem ilości powiatów, a tym samym powiększeniem ich budżetu.

W końcu stało się. W październiku br. opublikowano przygotowaną przez MSWiA strategię określającą kierunki działań, jakie należy podjąć, aby podnieść sprawność
i efektywność państwa do 2020 roku. Wśród sześciu celów, jakie stawia sobie rząd znalazła się m.in. racjonalizacja podziału terytorialnego kraju oraz udoskonalenie ustroju samorządowego. W tym punkcie rząd chce poddać szczegółowej analizie efektywność funkcjonowania powiatów i realizowanych przez nie zadań. Warianty możliwych rozwiązań wraz z rozwiązaniami prawnymi mają zostać wypracowane do 2014 roku. „W ich efekcie możliwe byłoby rozstrzygnięcie o kształcie i koncepcji drugiego stopnia podziału terytorialnego państwa.” – czytamy w dokumencie.

Jak napisano: „model przyjęty w tym zakresie ponad 20 lat temu, nie uwzględnia znaczącej poprawy infrastruktury komunikacyjnej oraz zwiększenia się zakresu spraw, które mogą być załatwiane przez mieszkańców i innych interesantów przy pomocy środków komunikacji elektronicznej”.

Projekt strategii „Sprawne Państwo 2020” jest obecnie na etapie konsultacji międzyresortowych. W kwietniu i maju odbyły się konsultacje społeczne projektu, podczas których zgłoszono łącznie 471 uwag.

Oczywiście najwięcej z ich zgłosił Związek Powiatów Polskich, który wystawił projektowi – a jakże – negatywną opinię. „Projekt nowej ustawy o samorządach może zakłócić dotychczasową równowagę pomiędzy organami stanowiącym i wykonawczym” – twierdzi w swoim stanowisku ZPP.

Członkowie ZPP obawiają się też, czy „zbyt daleko idące propozycje dotyczące aktywności obywatelskiej nie spowodują paraliżu funkcjonowania władz samorządowych
i wiązać się będą ze znaczącym rozbudowaniem administracji samorządowej i dodatkowymi kosztami”.

O jakich kosztach mowa? Moim zdaniem, wbrew temu co próbuje udowodnić ZPP chodzi o koszty społeczne. Warto bowiem pamiętać, że obecnie w administracji powiatowej pracuje ok. 50 000 osób i to oni straciliby na tej reformie najwięcej.

Ale – gwoli sprawiedliwości – oddajmy głos prof. Michałowi Kuleszy: „Taki zabieg (likwidacja powiatów – dop. B.S.) nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego i jest nieporozumieniem. Jeśli argumentem miałoby być ubóstwo niektórych powiatów, to ich likwidacja pogorszyłaby jeszcze sytuację, bo utrudniłaby dodatkowo dostęp do oświaty, komendy policji, szpitala. (…) Różnie się mówi o „mojej” reformie administracji, ale jednak mapa powiatowa „nie boli”, jest ostoją ładu społecznego. Jeśli wzywa się ludzi, by byli aktywnymi obywatelami, dlaczego niszczy się podstawy stabilizacji, jaką jest mapa gminno-powiatowo-wojewódzka? Jeśli gdzieś panuje ład, to po co wywoływać konflikty? Ktoś, kto podejmuje takie próby, nic nie rozumie albo chce destabilizacji w kraju”.

Porozmawiajmy o pieniądzach i nie tylko…

Prawda, że mocno? Tyle, że pozamerytorycznie. Porozmawiajmy więc o pieniądzach. Rokrocznie państwo dokłada do powiatów ponad 2 mld zł. To nie wszystko. W obliczu masowej emigracji i kurczenia się miast, pomysł likwidacji powiatów i łączenia ich
z sąsiadującymi miastami może mieć duże znaczenie dla cen i dostępności gruntów
i pośrednio zachęcać do inwestowania.

Demografia jest zresztą jednym z najważniejszych argumentów przeciwko istnieniu powiatów. Ostatnie dane wskazują, że ludność Polski w 2050 roku będzie liczyła zaledwie
32 mln. Powody są dwa: niski przyrost naturalny i emigracja zarobkowa. I tutaj widać, że radykalna poprawa struktury demograficznej miasta jest możliwa poprzez przyłączenie graniczących z miastem gmin czyli likwidacja tzw. obwarzanka. Powód? Małe miasto otoczone terenami powiatowymi „dusi się”. To w konsekwencji prowadzi do wyśrubowania absurdalnie wysokiego poziomu cen gruntów i tym samym blokady inwestycji.

Natomiast w krajach utrwalonej od wieków demokracji podstawowymi szczeblami samorządu są region i gmina. W Polsce stworzono dodatkowo powiat, mniej lub bardziej uzasadniony historycznie. Tymczasem powiaty się męczą: zarządzają pieniędzmi, których brakuje. Tym bardziej, że środki unijne kiedyś się skończą.

Poza tym mogę postawić dolary przeciw orzechom, że nie znajdzie się nikt kto będzie w stanie udowodnić w sposób merytoryczny i racjonalny celowości istnienia powiatu patrząc na przypisane mu kompetencje.

W powiatach nie udało się także zbudować terytorialnych społecznych więzi, stworzyć regionalnej wspólnoty.

I wreszcie najważniejsze: anachronizm istnienia tejże struktury. Samorządność powiatów, przy przynależnym im finansom to fikcja. Stanowią strukturę hierarchiczną, której korzenie sięgają XIX wieku. Dziś, w dobie samochodu i internetu odległość od urzędu nie jest największym problemem samorządu. Dlatego perspektywiczny model administracji to szczeble: rząd – gminy i ich związki. Jednym słowem: zbudowano struktury, które są bezużyteczne. Tymczasem obecnie nowoczesność oznacza struktury jak najbardziej „spłaszczone”, z minimalną ilością pośrednich szczebli decyzyjności i zarządzania.

Tyle że, i oto największy problem: co raz darowano – trudno jest odebrać. Jedyna nadzieja w tym, że w końcu zostanie przekroczona pewna „masa krytyczna” i nadejdzie taki moment, iż w Sejmie RP znajdzie się większość chętnych do likwidacji powiatów. Tak jak np. w Szwecji, gdzie rządzący sami powoli dojrzeli do zmian, co nastąpiło w postaci komasacji gmin, a w miejsce 10 mniejszych i słabszych powstała jedna. To, i tylko to, może spowodować jakże racjonalną likwidację powiatów.